城投公司作为城市开发的先行者，其发展历程可谓一波三折，既有经济刺激计划下的急进，也有银根紧缩下的迷茫和彷徨。笔者在城投公司项目的实施中发现，城投公司近两年发展更加理性了。监管者和管理层认识到战略对于公司发展的重要性，希望从科学发展的角度重新审视企业的历程，积极地推动公司战略编制工作。

战略编制之前，有必要对城投公司的特点做一简析。相对于一般性公司，城投公司有一定的特殊性。

首先，城投公司承担了更广的企业使命。对于一般性公司，无论以股东利益最大化或利润最大化为衡量目标，强调的主要是经济属性。而城投公司在经济属性之外，通常还有开发引导、公共服务等社会属性。

其次，城投公司的开发对象通常具有自然垄断性。多数城投公司的开发对象主要是地方政府所划定的区块或行业。这会给战略编制带来两个重要的影响：开发“小环境”的资源禀赋和开发授权，直接影响到公司业务的正常规划和展开；城投公司在政府划定的范围内基本是排他的，行业分析、竞争对手分析、对标分析等战略编制的常用方法需谨慎使用。

最后，城投公司的投资回收所涉及的流程环节更复杂。一般性公司的产品或服务，是直接面向市场供应，所得的收入直接流入公司。城投公司则有所不同，其产品或服务（如净地、保障房、水务、燃气、垃圾等）都具有较强的公共属性，收入来源往往与政府密不可分。现行法律法规下，城投公司供应这些产品和服务，通常在量和价两方面都有限制。一些特殊的产品，如商业、居住等经营性用地，必须由土地管理部门通过招拍挂进行出让，城投公司不能直接向社会提供。因此，地方政府在城投公司的资金流动中扮演着相当重要的作用。

城投公司需要的是一种更具建设性的战略。它应该是建立在对开发区块和行业进行具体深入分析的基础上，有利于提高企业的预见性和主动性，克服决策中的短期行为；有利于政府、公司、投资者理解和认识的统一，妥善处置好相互间的衔接关系和流程机制；有利于自身的能力建设，充分发挥资源开发利用的优势，持续地提高经营管理效率和盈利水平。从项目实践看，城投公司战略应重点关注和解决以下问题。

城投公司的战略定位

一般来说，城投公司的战略可以从纵向的开发链条和横向的行业位置两方面进行定位。纵向定位是要从项目的投入产出关系上厘清同政府的界面，根据行业、项目的特点，将政府的财政预算体制和公司的财务管理体系进行良好的衔接，横向定位是要对公司的现状条件和发展前景进行深入分析，研究确定其在开发区块、所在行业的核心优势、竞争力和位置。

城投公司的发展目标

城投公司的发展目标需具有高度的前瞻性和现实的可行性。城投公司控制和开发涉及的资产，使用周期多则70年，少则一二十年。如何利用好这些优质资产，实现国有资产的保值增值，城投公司作为资产的控制和使用主体必须给出一个中远期的目标。同时，城投公司的项目具有非常好的前期研究的资料基础。各类规划、近期建设计划、项目可研为近期目标的确定奠定了资料基础。城投公司完全有条件在此基础上，深入研究项目的开发模式和实现路径，做实近期的发展目标。这也能为地方政府优化体制、深化改革，制定配套政策提供决策参考。

城投公司的业务规划

城市的开发过程中，城投公司会面临行业选择的问题，其中具代表性的如是否进入房地产开发领域等。对此，城投公司的业务规划更应基于自身的战略定位和优势，基于公司的项目基础和专业能力。应该说城投公司如从事房地产开发业务，考虑到一级开发、政府企业等因素，其在拿地等环节上具有一定的优势。但是，房地产行业的竞争比较充分，拿地仅是其中一环，此外还有品牌、营销、服务、综合配套、户型设计、建设采购等多个环节。这些环节稍有差池就可能将看上去美好的利润“吃”掉。尤其是商业、综合性物业，投入大、运作周期长、对后期服务要求高。因此城投公司在进入此类行业之前需要审慎地研究决策。

特别需要指出的是，城投公司的项目通常是经营性和非经营性并存。实践表明，分类设置业务板块进行管理是较好的做法。城投公司可以提供信用、管理、技术、人员，为非经营性项目投资建设和运营提供支持。但是，不建议用经营项目的盈余去弥补非经营性项目的资金缺口。这既扩大了地方财政的边界，使城投公司成为了隐形的第二财政，又吃掉了经营性项目的利润，为公司的发展背上沉重的债务负担。

城投公司的组织架构

组织架构一般可以分为管理类组织和业务类组织。管理类组织的设置相对有规律，总体的设置原则是有利于对人、财、资产等要素的重点管控。业务类组织的设置就比较多样化。从目前国内城投公司的运行情况来看，运行比较顺畅、效率较高的是根据业务板块进行分类设置。管理架构清晰、运营良好的城投公司，可以通过设置子公司、项目公司的形式，对不同性质的项目分别进行管理。这也更有利于引入社会资金参与，吸收市场的技术和管理经验。尚不具备条件的则可以在公司内部通过设立事业部、项目部的形式，分别进行独立核算，细化管理。

周良仪

大岳专栏(www.dayue.com)