本报特约评论员 左晓蕾

审计署宣布将进行地方债审计引起许多关注。实际上这不是审计署第一次对地方债展开审计，2010年审计署已经有了“第一次”。不论从审计制度的规律化正常化，还是从检查上次审计结果的执行情况的角度，本次审计都有必要性。特别是在国内外许多分析充斥了关于中国地方债风险可能酿成危机的预言的警示下，中国政府从防范风险的角度，着手地方债务的规范和治理是非常重要的。

本次审计应该在两个方面加大力度。第一，“全面”审计债务规模。我们一直认为，地方债最大的风险是不知道风险有多大。首先，现在官方债务数据仍然是2010年审计署审计的10.7万亿。而这个数据是否包括了县级政府和镇级政府是没有说明的。有估计基层政府融资平台的债务也是以数万亿计算。其次，2011年的增量没有准确的报道。外国评级机构把中国地方债评级下调时只是含糊其词地提到2012年的“大幅恢复增长”，究竟增长多少也是各有评估众说不一。另外，表外的融资更无法统计。这两年收紧地方政府平台以后，大量地方政府融资平台改头换面以企业的身份通过发行中票、短融、企业债等方式融资，有些甚至以信托或理财产品的方式出现，构成大量缺乏监管的表外业务。不准确的数据不透明的运作很难对政府债务风险有一个相对准确的评估，模模糊糊的定性的判断完全可能放大风险。

如果要对地方债规模全面清理，本次审计不仅需要覆盖显性融资平台特别要覆盖产生地方债的隐性平台，包括那些变身投资公司的平台；由上市公司承担的政府融资，以及银行表外业务中的地方政府信贷规模。另外，地方债审计的层级需要下沉，县级甚至镇级政府的债务近年呈显著上升态势，债务风险不可忽视。

第二个需要加大力度的方面是，地方债还债能力和还债方式的审计。从公开披露的数字看中国政府债务仍然在所谓国际安全线以下，事实上近期的“快速增长”也没有超过警戒线。为什么外国的评级机构下调地方债的评级呢？风险增大的根据是什么？评级从根本上来说是对还款能力的评价。因为所谓信用评级下调就是违约概率加大的意思。事实上，2011年已经出现云南城投的“违约”事件。

2011年有证券公司曾经对当时国内城投债企业的偿还能力做过研究。根据该研究对城投债企业的城投债发债主体财务数据统计，经营现金净流量为负的城投债发债主体达161个，占比为33%。如不考虑这些城投企业背后的政府背景，把城投企业仅仅看做普通企业，这些企业目前三分之一以上的经营现金流都为负，即便今后几年不再做任何新的投资，也已经入不敷出。

前述报告还显示，城投债发债主体用货币资金偿债的能力也在下降。以2010年末或2011年一季度数据测算，城投债发债主体的货币资金与流动负债和利息之比已经下降到47%，货币资金呈现紧张态势。今年6月出现的银行间市场的利率大幅攀升事件也印证货币资金风险加大的形势。所以总量债务没有超过安全线不等于债务就是安全的。

本次审计要特别关注地方债还债能力的审计，还债能力才是控制风险的关键。

不论审计的结果如何，全面控制地方债风险的扩大一定是政策的取向。如何控制地方债的风险，防止中国版的“政府债危机”？

加强监管。今年银监会10号文件的发布说明监管机构是注意到了地方债风险问题。但是监管思路需要更审慎，特别是要堵上前面提到的“口子”。不能因为担心地方债风险敞口现在暴露而放宽尺度和规则，这样可能积累更大的风险。银行对政府融资平台信贷出现坏账给银行造成损失要严格问责银行的主管。对为了掩盖前期信贷风险采取滚动贷款加剧风险的行为要严格监管和问责。

加强政府债的信息披露增加透明度。审计部门和监管部门要在彻底梳理地方政府债务情况，制定地方融资平台的信息披露规则，表外业务全部纳入表内管理，严格禁止进一步的表外融资活动。

出现局部违约事件不要采取变相粉饰风险隐藏风险的做法，否则会产生严重的道德风险。云南城投采取的所谓“债务重组”，把前期投资不赚钱的问题资产从资产负债表中划走，然后再发新的企业债，这意味着旧债不能还又欠新债。如果允许地方融资平台重复这样的游戏，地方政府将无所顾忌只要能发债多高的利率都无所谓；对于城投债投资者而言也完全不必有风险意识，只要确认发债平台公司与政府的关系，并不必真正关心平台公司里面装什么资产，出了问题政府买单；地方债将陷于不能自拔的非理性的泥潭。更糟糕的是这样的方式一定会被效仿。最近江苏苏通就再现这种资产划拨的游戏。各地地方融资平台将制造越来越大的风险，局部风险就会演变为系统风险。所以局部出现“违约”风险实际是风险逐渐释放的通道，刻意掩盖是埋下了一个一个金融危机的地雷和炸弹，随时会引爆危机。

地方政府债务风险的真正治本之策是必须进行政府职能的彻底转变。否则无法控制地方债进一步扩张。地方债规模继续膨胀的势头很强。2013年24个地方政府超过10％GDP增长指标预示各地大投资大融资的格局已经拉开架势。一些地方政府争取金融发展试点政策，不排除是为“大投资大发展”资金运作准备。这些都显示未来地方债规模只会越来越大。只要GDP增长为导向的政府行为不改变，地方政府强制性动用各类资源大力度推动投资增长的动力就会越来越大，债务规模膨胀就会累计越来越大的风险。

地方政府债务慢慢扩张也助推卖地财政行为进一步泛滥加剧地方财政进一步恶性循环。政府投资过大对民间资本的挤出效应已经成为中国经济的巨大结构问题，地方政府职能转变减少政府投资也是结构调整的重头戏。

所以治本之策是政府进行职能的彻底转换。如果政府退出竞争性领域让市场配置资源，活跃民间投资，推动更有效率带来更大税收增长的持续的经济增长，政府融资平台就没有存在的必要，也就没有债务风险的问题了。至于政府回归提供公共服务的职能，提供公共服务，包括一些自然垄断的公用事业的基础设施，包括保障性住房等等所需要的投资，只要设计合理，也可以通过一些让民间资金参与的模式来完成。由地方政府主要出资的地方国企担保地方政府发债来完成这些公用事业也是可取的。财税体制的事权财权匹配的改革也是非常重要的治本之策。

作者系中国银河证券首席总裁顾问