经营城市别走向误区

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【入库时间】2015.01.09

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$F序言$E $T经营城市的理念在我国提出已 有10多年的历史，普遍流行则是 近几年的事情。而这一理念在西 方发达国家已经流行20多年，不过他们的提法叫做 “营销”，而不叫经营。其理论的代表人物是美国著名的 营销大师菲利普·科特勒教授。他提出了著名的“国家营 销”和“地区营销”的概念，在国际上，对各国的国家战 略和地区战略，产生了极大的影响，著作风靡全球。上世 纪末，我国的大连、青岛等城市，首先引入了这一概念，总 结出了具有中国特色的“经营城市”新概念。后来，广州、 上海、北京等一批大中城市，纷纷把“经营城市”理念作 为本地的发展战略。近几年，这一理念已在我国普遍流 行，成为各地城市化建设的基础理论。当然仅有理论是 不够的，要想自己的城市生机勃发，经营有方，还必须让 城市的当家人能够在清醒的状态下把握制胜之道。$E$$ 城市经营中外溯源$$ 20世纪西方兴起城市经济学，运用 经济学理论来研究城市土地利用、交通 运输、城市环境、住宅建设、公共财政等 方面的问题，推动了城市经济社会的发 展，这其中就包含了利用市场经济手段 进行城市经营的观念。在城市化发展较 早的英国，新城基础设施采取了两种模 式，一是国家开发建设，二是公私合营 进行开发建设。到了20世纪60－70年代 进入改革阶段，一是整体出售国有资 产；二是国有资产难以整体出售则将其 能赢利的一部分资产卖掉；三是把国有 企业资产有偿或无偿转让给本企业职 工；四是政府通过签订特许权协议方 式，把政府承担的城市基础设施项目的 设计、施工、融资、经营和维修的责任交 给某一公司或国外企业，在建成此项目 后的协议期内，通过经营该项目，获得 投资回报，协议期满后，该项目无偿转 让给政府，即BOT方式进行建设；五是采 用政府出资，由私人承包提供城市基础 设施产品或进行服务；六是将私人经营 原则和市场竞争精神引入国营部门。如 此等等，为城市经营理念的形成和运作 提供了经验。之后法国、美国、日本、意 大利等国家在城市基础设施投资融资 方面进行了许多有益的尝试，形成了不 同的模式。$$ 我国经济界的专家和学者在上世 纪80年代中后期就提出了“城市基础设施的经营与管 理”、城市土地有偿使用等观点，实际上就是城市经营 理念的雏形与起源。90年代以后，国内一些大城市相 继在城市建设和管理中探索出了“以路带房”“基础设 施建设带动旧城改造”“市政设施专营权有期限转让” “发行城市建设债券”等做法，进一步从理论和实践上 肯定了城市经营的理念。1998年9月，中国城市经济学 会会长汪道涵在上海明确指出，今后城市现代化建设 要走经营城市的新路，“经营城市”和“城市经营”的概 念首次在公升的会议上被正式提出，此后学术界又召 开了多次研讨会，各类杂志也开辟了专栏，学者、专家 管理者和政府管理者各抒己见，关于城市经营的讨论 成了新一轮的热门话题。$$ 经营城市 为何迅速流行$$ “经营城市”这个概念在中国的迅速 流行和中国的历史背景有关。新中国成立 后，实行土地国有制，一切土地资源皆由行 政力量分配，停止了一切土地交易。长时期 的计划经济体制，国有独大，也没有私营或 外来资本进行土地或公共设施的投资。没 有市场，就没有资源的流动，就无所谓经营。$$ 随着社会主义市场经济体制的建立， 城市的土地、公共建设等资源，开始从非 经营性资产逐步转化为可经营性资产，市 场配置城市资源的范围不断扩大，程度不 断提高。并且，当前我国城市普遍处在现代 化发展的大规模建设阶段，建设资金普遍 紧缺。建设资金的来源既靠城市自身的积 累，又靠引资借债。但是借债总是要还 的，城市不能长期依靠“负债经营”，关 键在于实施“以城养城”。因此，通过对现 有城市国有资产资源的重组、拍卖、租 赁、转让、抵押、有偿使用、冠名等多种 经营运作方式，最大限度地盘活存量资 产，筹措建设资金，加快城市建设，改善 和提高城市居民生活质量，促进城市财富 的节约与增长，提高城市竞争力，使城市更 “值钱”，便成为推动这一“经营城市”的 力量。$$ 比较关于“经营城市”的定义，大致包 含几个要素：一是“经营城市”的主体是一 市长为法人代表的城市政府；二是顾名思 义，将企业管理中的“经营”移植到市政管 理中，即政府以企业家的价值观来制定城市 发展战略和相关政策；三是通过市场机制配 置资源，而不是以往的行政手段；四是经营 的对象，是城市中的土地和市政公用设施等 资源和资产；五是“经营城市”的目的是使 城市这部分国有资产保值和增值。$$ 由于土地是城市资源的重要组成部分， 因而城市经营首先强调的是搞好国有土地 资本运营。并且，土地的大宗交易，成交额 动辄上亿，可以有效缓解饥渴的财政需求 因此，自九十年代以来，几乎所有的国内城 市都开始操作土地的出让，从相对的协议出 让，到拍卖，政府在土地出让中的角色逐步 走向垄断。$$ 国土资源部副部长李元：$$ 经营城市必须凸显“三个代表”$$ 一、必须体现先进生产力的要求。 他强调，经营城市土地的目标不是片面 地扩大土地供应、以地生财，更不是不 受节制地搞房地产、“形象工程”和重 复建设，而是要合理地利用土地资源， 充分发挥土地资产的作用，实现城市经 济、社会和环境的可持续发展。$$ 二、必须体现先进文化的前进方向。 经营城市土地必须建立在科学合理规划的 基础上，树立法制观念，依法行政，依法 用地，集约用地，按照市场规则提供建设 用地，形成文明用地的新风。当前要在科 学安排用地量的前提下，着重抓好经营性 项目用地以招标拍卖挂牌方式提供建设用 地。$$ 三、必须维护最广大人民群众的根 本利益。他认为，土地是全社会的共同资 源和财富，在经营城市土地的过程中，必 须维护最广大人民群众的用地权益，不 能放弃合理的供地政策对房市的影响作 用，听任房价尤其住宅价过快攀升；不能 因为少数人的利益和消费，过多占用土 地资源建别墅、建豪宅；更不能使名山风 景区成为个别人占有的财产和后花园。$$ 土地储备中心 殖民产物的翻版？$$ 杭州市的土地储备中心是最具典型意 义的垄断经营代表，该中心成立于1997 年，其最初的目的仅是配合杭州国企改革， 盘活国企存量土地和城市规划的矛盾，但 是一路演变，最终政府垄断了土地的收购 权和批发权，中心从而具备了“吞吐”杭 州市所有的经营性土地的强大功能。与此 同时，随着土地储备中心运作的日益成熟， 杭州市地价的成倍增长，造成地产市场的 新的利益格局。1999年，杭州市土地储备 中心实行第一次土地招标拍卖，市场第一 次放开。几年间，房产均价从1999年的 3000多元，一路攀升到2002年的4500－4800 之间。一些楼盘的楼花，刚一开幕，门前就 排起长龙，转手倒卖楼花，就有几万元收益。 大量省内外资金涌向杭州炒楼。$$ 据数据分析，自成立以来，杭州市土地 储备中心共收购土地约1万亩，已向市场供 应土地约4000亩，已经收回的土地收购资 金为50多亿元。该中心每年上缴杭州市财 政的资金以56％的比例递增。上缴的比例 是出让价的55％。目前，土地储备中心制 度的试点阶段已经结束，开始在全国1000 多个城市推广。$$ 从土地储备中心的历史来看，它来源 于香港，港英政府通过批地制度可以操纵 地价，操纵房地产经济．在这种情况下，香港 的房地产经济成为典型的泡沫经济，房价 高企，普通人的住房非常狭小，九七金融风 暴粉碎了这一泡沫，很多供楼者损失惨重， 甚至破产，香港的整体经济至今没有复苏。 经济的不景气，对香港的财政打击也甚大， 最近的公务员减薪正是难关未渡的一个体 现．不能不说，香港的房价虚高，以及产业结 构中地产经济过重的分量，都使得香港的 经济结构显得脆弱。目前，除了中国大陆 之外，世界实行这一制度的国家和地区只 有马来西亚和香港。$$ 薄熙来谈如何经营大连$$ 把城市作为国有资产来整体经营，是大 连市原市长薄熙来第一个提出的课题，并率 先进行了长达8年的实践，大连的城市面貌发 生了明显的改观。下面记录的是薄熙来在一 些场合谈他对这个理念的理解。$$ 市长管城市才能生财$$ 做市长的，总希望自己的城市发达，能够 在经济上宽裕一些，但首先遇到的难题往往 是缺钱。那么钱从哪儿来？自然就想到办工 厂，为了发展经济，过去很多城市都是一个路 子，即争项目，找货款，办工厂，通过兴办企 业，出产品，上产值，拿利润，增税收，这样政 府就有钱了。因此，如何把企业做大、做多，就 成了市长们的心事，因为这样才能有钱，提高 GDP，从而提升城市的地位。但事实上，由于市 场竞争日趋激烈，各地重复建设项目众多，由 政府新办的工业项国，往往面临诸多风险，搞 不好，辛辛苦苦办起来的企业，不仅不能挣 钱，还要背上债务包袱，赔进去的更多，然后 不得不再拿财政的钱即纳税人的钱去堵窟窿 ，就会造成恶性循环。$$ 那么发展城市急需的钱从何而来呢？我 想，国企是国有资产，城市本身也是国有资 产。政府挣钱，不仅可以通过征收企业的税 收，也可以通过经营城市使财政增收。企业可 以由董事长和总经理来管，市长管多了就政 企不分了；而城市只能由市长来管，如果市长 的兴趣不在城市而只在企业，这个城市就会 因疏于管理而荒废；脏乱差的城市，以经济眼 光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资 产的流失。所谓市长，首先是一市之长，他的第 一责任无疑是抓好城市本身。市长需要懂得什 么是自己最重要的资产。$$ 城市本身是国有资产，是值钱的，而且可 以通过经营城市这份国有资产来挣钱。城市 不仅值钱，还可以增值，而且这个过程并不是 遥遥无期的事情。大连1992年全市的可支配 财力是21亿元，其中可用于生产建设的资金只 有8000多万，到1999年，大连可支配财力已发 展到90亿元，可用于建设的资金近40％。如果 以1992年的财政收入为基数，1993至1999年的 7年间，大连市就多挣多花了268个亿，新增的 资金主要是靠经营城市得来的。$$ 举一个例子，大连市区有200多万人，而在 过去的七八年间，其中100万人住进了新房，有 45万人自己没有花钱，完全靠政府运作乔迁新 居，住房面积应平均增加了40％。这45万人的 房子，投资成本就是120多亿元，如果以20世纪 90年代初期大连市的财力来比量，是根本不可 能的，只是因为近年来大连城市整体增值了， 才有可能组织开发公司来盖房。据统计测算， 大连的土地价格，1999年比1994年增长了5倍， 而大连市建成区160多平方公里，土地整体增 值的效益是显而易见的。据统计，大连市区拥 有实物资产也由1992年的760亿元增长到 1999年的2600多亿元。所以，投资于环境建设 是有账算的，城市增值的潜力是巨大的，经营 城市可以带来丰厚的回报。$$ 如何启动城市的增值过程$$ 我的体会是：一靠良好的环境，二靠吸引 外资。环境加外资，就能发生化合反应，城市就 能增值。所谓良好的环境，在我的脑子里，包括 良好的基础设施，完善的城市功能，以及优美 的自然环境，也就是说，要有比较完善的道路、 机场、商场、酒店、写字楼、展览馆、医院、学校、 文化和体育设施等，又要有鲜花、绿地和广场， 以及比较完善的开放政策和法规。这种环境条 件，是吸引内外资金的前提。而外来资金涌入， 城市自然就增值，环境优势就转化为经济优 势。城市本身的整体增值，会使生活在这个城 市的所有企业、单位和个人都可以受益。$$ 土地和资金的管理至关重要$$ 任何一个城市的土地资源都是有限的。 这些年，大连采取了限量批租土地的办法，比 1992年前平均减少了50％，而收取的土地出让 金又高度集中，全部用于城市基础设施和环 境的建设，用于土地的再生和增值。同时，在路 桥建设和沟河治理等方面，又精打细算，公开 招标，取消一切中间环节，实现了低成本、高质 量的建设。经营城市，既需要广开思路挣钱，也 需要精打细算省钱。要防止地价的流失，也要 防止资金的流失，如果手松一松，把钱拿去买 好车，盖办公楼，搞吃喝玩乐那就完了，经营 城市不能坐吃山空。$$ 不是有钱就能堆出一个美好的环境$$ 大连也有很多不尽如人意的地方，我们也 有教训。前几年，旅顺口的建设我就没看住，建 了不少不该建的住宅楼，留下很大的遗憾。要做 好、做美一个城市，最重要的是总体规划和精品 意识，并不是有钱就能堆出一个美好的环境。有 些时候，钱越多，盖的楼越高、越密，可能城市越 丑。对改造城市的人来说，可怕的不是过去那 些破破烂烂的棚户区，而是新建起来的像火柴 盒、麻将牌一样的五层楼、六层楼，留着难受，拆 了可惜。城市建筑是凝固的艺术，欧洲人把他们 的古城、古建筑都视为珍宝，文艺复兴时期那些 大师的作品，也多体现在一座座建筑的设计、墙 雕和绘画上。搞好城市需要有点艺术眼光和品 位。城市建设的特点是，抹上一笔，就很难拿 掉，几十年就是它了，搞个丑兮兮的建筑，能窝 囊你一辈子，给后人都添麻烦。我们不仅要给城 市以使用价值，而且要赋予她艺术气息，而且越 往后，经济条件越好，人们对精神和艺术的追求 就越强烈。在我们今天对城市进行脱胎换骨大 改造的过程中，应该有更长远的眼光，更好的艺 术感觉，把未来城市的骨架做好。$$ 经营城市$$ 不能牺牲社会中下层利益$$ 毫无疑问，我们的城市正在 变得越来越漂亮。发展中的，正 在转轨的城市变化快得出乎大多 数市民的想象。如果说，二十年 前，我们的城市还处处可见乡村 的痕迹，那么，今天乡村的影子正 在迅速地褪去。以街道两旁林立 的小商店为例，在1992年邓小平 南巡讲话后，很多大院纷纷将围 墙改成了小平房或小楼房，几尺 见方的小生意遍布街头巷尾。一 些人当起了老板，一些人找到了 打工的机会，大院内的单位凭空 多出了一份收入，职工的福利也 因此改善。这些小生意一下子就 能让一个陌生的来访者估计出南 京的经济发展水平。$$ 十年以后，变化又在城市的各 个角落发生了。大规模的旧城改 造后，沿街的小商店全部被拆 除。不断的改造，不断的出新， 南京越来越像一个高级的城市 了。但是路边小店消失的代价是 居民生活的不便和小老板及打工 者们一下子被抛到了社会的汪洋 中，这是不是为了眼睛的舒适而 必须付出的代价呢？$$ 今天，我们讨论“经营城市” 这个正在城市的管理者中方兴未 艾的新理念。不错，这个理论很有 道理，我们看着我们的城市在增 值。我们也不可能将任何一个政 策对市民的影响放大到每一个个 体的命运的层次。但是，面对不同 的人群，他们处在社会的不同阶 层，在“经营城市”的过程中，他 们的阶层差距是否被越拉越大了？ 著名社会学家在去年发表的一些 文章中一再强调，我们的社会中有 一部分人已经被社会结构抛离，他 们甚至在底层之外。如果说，这个 社会是一个长跑的队伍，他们是那 些已经追不上，甚至停跑的人。$$ 与企业家不同，政府的一个重 要职能是进行社会价值的再分配。 而从目前已经在一些地方推行的 土地储备中心制度来看，经过一番 洗牌和利益的再调整，事实上，进一 步拉大了贫富差距，有些人通过炒 楼，财富成倍地增长，对于另一些 人，改善居住条件的梦想已被飞涨 的房价击碎。房子是绝大多数人 一生中最大宗的消费，如果人们的 收入水平大大低于房价的增长水 平，那么对于这部分人，就是遭到了 相对剥夺。$$ 与此同时，政府对于公用事业 的补贴日益萎缩，一些刚性很强的 消费品价格一涨再涨。社会在转 轨，产业结构在调整，改革的阵痛在 发生。财政多年拮据的政府借“ 城市经营”，可以有大笔的资金投 入欠账多年的城市建设，一座座跨 江桥，立交桥，高架桥，一个个市民 广场，一条条整洁的街道。但是，如 果高昂的公交车票价让人们不得 不重新使用自行车时，那些养眼的 现代化东西怎么让人看着有负罪 感？$$ 效率和公正并不完全是一对 矛盾。在竞争的领域，充分竞争，提 高效率。在政府行使再分配和社 会公正的领域，政府不应“缺位”。 资源是有限的，如果能高效率地配 置资源，那么财富的增长将会扩大 再分配的基数。既鼓励竞争，又扶 贫助弱的政策，才是经营的上上之 策。这既需要政府的自律，更重 要的是建立完善他律的制度，使矫 枉不致过正。$$ 建设部副部长仇保兴：$$ 经营城市 要防五个误区$$ 一是竭泽而渔式的经营城市。将有限的土地 资源全部卖掉，结果出现了圈地运动；$$ 二是脱离规划式的经营城市。一切都由开发 商说了算。经营城市不能背离规划，否则珍贵的历 史、文化、景观资源就没有了；$$ 三是被动滞后式。生地还没有变成熟地，就忙 着出让、开发；$$ 四是封闭捆绑式。主要表现为，一些单位为了 搞项目，先向政府伸手要土地，然后再用土地的收 益搞自己的项目；$$ 五是急功近利式。只顾眼前利益，忽视了可持 续发展。$$ 仇保兴说，要拓展城市经营的理念，跳出单纯 为基础设施筹资的狭义框框，协同城市经营与城 市规划、政府与市场两种机制，围绕提高城市核心 竞争力及综合竞争力来展开经营活动。