“国遗”拓宽中国遗产地保护之路

【类型】报纸

【作者】 崔杰曹朝霞 赵保立

【地址】 地址1

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【入库时间】2015.01.09

【全文】

据建设部相关人士透露，在近日要举行的建设部年度工作会议上，首批“中国国家自然遗产、国家自然与文化双重遗产预备名录”将会出炉。“国遗”是业内人士对“中国国家自然遗产、国家自然与文化双重遗产预备名录”的简称，截至目前，全国已经有22省市、自治区和直辖市的69处遗产项目参与首批“国遗”评选，现在正在紧张的评审和考察中。 $$ 关于“国遗”，业内人士指出，中国是目前少数有“国遗”项目的国家之一。建设部为何要推出“国家自然遗产、国家自然与文化双重遗产预备名录”项目？“国遗”建设又有什么目的和意义呢？建设部风景名胜区管理办公室的严盛虎工程师告诉记者，中国有很多的自然和文化遗产，目前的“世界自然和文化遗产”项目还远远满足不了遗产保护的要求。建设部提出“国遗”目的在于扩大遗产保护的范围，也使得遗产的保护向纵深发展。简单地说，“国遗”是“世遗”的后备军，而“保护”是“国遗”产生的最重要的理由。 $$ 申遗热催促“国遗”出台 $$ “国遗”出台，背后的直接原因是“世遗”申报的热潮，2005年11月28日，澳门历史城区，高句丽王城、王陵及贵族墓葬，沈阳故宫，辽宁清永陵、福陵、昭陵等几处2004年入选的世界文化遗产在北京人民大会堂接受了世界教科文组织颁发的证书，世遗热再掀高潮。跻身世界遗产，成为世界的共同财富就能够得到世界范围的支持和保护，享受国际援助、技术支持、免受战争或人为破坏等一系列优惠待遇。抛开这些，就中国的世界遗产申请来说，另一个重要的原因在于很多地方把申请“世遗”当作提高申请地知名度的一条捷径。 $$ 由于“世遗”独木桥的容量实在有限，“国遗”列队便顺理成章地成了申遗正赛前的热身运动。2005年4月21日，建设部下发了关于建立《中国国家自然遗产、国家自然与文化双重遗产预备名录》工作的通知。通知规定，凡申报世界遗产的候选项目必先进入国家级《预备名录》。 $$ 建设部城建司王凤武副司长介绍说，设立国家级《预备名录》是基于构成一个世界遗产申报的三级管理体系的设想。最底层，也就是第一级，是国家级遗产《预备名录》。将国家遗产预备名录作为世界遗产的预备清单的候选项目，实行动态管理。申报的程序是由申报项目所在地县级以上人民政府的主管部门向省建设主管部门提出申请，由省建设行政主管部门进行初评，提出考核意见，最后报建设部，由建设部复核，确定后由建设部向外公布。通过这种设计，把一些遗产价值较高的自然、文化遗产普选出来，列入国家级名录加以认真保护；第二级是从国家级预备名录中筛选一部分有可能推荐进入世界遗产名录的项目，正式列入《世界自然与文化遗产预备名录》；第三级是国家年度申报提名，推荐给联合国教科文组织，进入世界遗产的行列。 $$ 可以说，“国遗”为我国申报世界自然与文化遗产又增设了一级门槛，同时也为众多不能在短期内进入世界遗产行列的自然与文化资源增设了一道保护的屏障。 $$ “国遗”出炉标志对待遗产的心态转变 $$ 中国是申遗大国，首先基于它拥有非常丰富的自然文化遗存，而这一点恰恰成为中国申遗的一个瓶颈。负责世界遗产审批工作的世界遗产委员会于2001年底做出“凯恩斯决议”：全世界每年入选项目提名为30个，每个国家每年最多只能有一处入选。尽管去年7月在苏州举行第28届世界遗产大会已决定修正“凯恩斯决议”，将“一国一年一项”的规定，修改为“一国一年一项自然遗产一项文化遗产”，提名总数也增至45个，但中国申遗大队还是排得很长。对此，本刊学术顾问刘德谦教授对记者说出了自己的看法，“世界遗产的申报审批规则合理、详细，有严格的手续，整体来说比较公道，但从某种角度说也有不公平的地方。因为申请世界遗产的国家土地面积不一，人口不一样多，在自然界所处的位置不同，因此，‘每年每国一项’的规定对于那些有丰富文化自然遗产的国家，比如说中国，就有失公平。申遗不是个政治问题，不能用国家平等这一项标准来对待衡量，对此，联合国教科文组织应该进行有关调整。” $$ 十年前，“世遗”门前冷落鞍马稀，如今却遭遇了堵车！对于各地方积极申请世界文化遗产的行为，郭来喜教授与刘德谦教授都给予了充分肯定。因为它反映了国人对世界遗产从缺乏认识到逐渐认识再到热心申报的发展过程。平遥旅游局的董科长表示，“以前因为大家对文化遗产的价值不太清楚，所以对展示晋商文化的平遥古城没有足够的重视和保护。1992年12月3日，平遥古城申请世界文化遗产成功后，不但给平遥带来巨大的经济财富，更让人意识到世界文化遗产本身的价值。” $$ 除了学界的关注，对遗产的重视和尊重在官方网站上也得到了印证，记者发现建设部正在搞“国家自然遗产”和“国家自然和文化双重遗产”的徽志图案公众评选活动。一向做事低调的建设部，这次的公众评选有点出人意料。对此，严盛虎的解释是，遗产是全民的财富，公众参与能够提高大家对遗产的认同感和保护意识。他还透露，除这次面向社会公众的LOGO评选之外，建设部还要搞“走进国家遗产地”的大型活动，希望媒体和公众关注。 $$ 自1987年以来，我国就开始了“申遗”的有关工作，到目前为止，已被联合国教科文组织列为世界遗产名录单位共31处，但在31处世界遗产中，自然遗产仅有4处（四川省的九寨沟、黄龙，湖南省的武陵源，云南省的三江并流），其余均为文化遗产和自然与文化双遗产。2003年6月在苏州召开的第28届世界遗产大会上，联合国教科文组织根据我国幅员辽阔、历史悠久、遗产地众多的实际状况，修改了凯恩斯决议，由原来每年1处调整为每年2处，但要求必需有一处为自然遗产。严盛虎认为，相对文化遗产申报，自然遗产的标准更高，规定更为严格。因为自然遗产的申报采用的是严格的国际标准，如果说文化遗产强调的是一种独特性的话，那么自然遗产注重标准的统一性。那么，作为“世遗”的补充，建设部“国遗”也要相应地加强自然遗产的保护分量。 $$ 求人不如求己，与其在“世遗”门前“临渊羡鱼”，还不如“退而结网”成立自己的遗产制度。“国遗”的出炉，正是这种心态转变的里程碑。首批就有69处参与评选，说明相比较10年前，人们对待遗产的心态可谓不能同日而语。对“国遗”制度来说，选秀的结果也许并不是最重要的，重要的是在此过程中能够更大范围、更强力度地推动遗产地保护工作的开展。 $$ “国遗”将借鉴世界遗产管理经验 $$ “国遗”如何找到一条良性发展道路？有专家提出，“国外遗产地管理中的一些成功做法，需要我们实行‘拿来主义’，这样可以避免再走弯路”，在西方国家，有很多的经验值得我们借鉴。据郭来喜教授介绍，很多人知道美国的黄石国家公园被教科文组织挂了黄牌，但很少有人知道，这黄牌是黄石公园自己申请的！按照中国人的观点来看，申请惩罚简直不可思议，但是为了保护遗产，公园在自然保护和开发的不可调解的矛盾面前自曝家丑，利用联合国教科文组织的力量使问题得到了圆满的解决。 $$ 而在细节方面，一些遗产保护更是令人叹服。郭教授专门提到了印度的泰姬陵。他告诉记者，1999年的时候他去那里参观，汽车在泰姬陵两公里处就被禁止入内，而后改乘印度当地人的装饰华丽的马车进入景区，而要参观泰姬陵在门口还要脱鞋。禁止汽车进入景区的原因是泰姬陵是大理石的建筑，而汽车尾气会对大理石造成腐蚀，而豪华马车既方便了游客也为当地的居民提供了就业机会，形成遗产和居民和谐的共生关系。这些遗产管理的细节很值得我们学习。而在美国的红杉树公园，即使是发生森林火灾后，也是让它自然恢复，很少有人为的干预。在保护成功的世界遗产项目中，“保护是第一位的”不再是口号，而是实实在在的行动。 $$ 国内的知名世界遗产地也逐渐认识到保护的重要意义，并就实施的决心郑重表态。平遥古城的董科长表示，为更好地保护平遥古城，我们已经和拥有同样性质的法国普罗万市结成了友好城市，双方就古城保护的经验和问题进行探讨和交流。黄山旅游北京办事处主任齐学峰也表示，我们必须把保护措施严格执行下去。现在很多人批评黄山的商业化倾向，我们对这些问题一直在认真地反思。我们不会让黄山优秀的资源在短期商业利益的驱动下破坏殆尽，国际上都在提倡“可持续发展”，黄山当然不能落伍。 $$ 而对于那些准备申请世界遗产的国家级遗产地，郭来喜教授的警言不无借鉴意义：加强文化遗产和自然遗产项目的规划刻不容缓。因为缺少长期规划、追求短期利益，在以前已经有很多的教训了，比如洛阳龙门石窟为了申报世界文化遗产，不得不拆除了附近新建投资5000多万元的旅游项目，为此损失了2个多亿；在张家界，由于景区内修建了很多的宾馆，联合国教科文组织提出黄牌警告，张家界为清理那些景区内建筑付出了3.5亿元的代价。 $$ 他山之石，可以攻玉。建设部都建司王处长介绍说，为了更好地保护自然和文化遗产，建设部将采用风景名胜区数字化管理系统，利用遥感系统对遗产地全天候检测，实行严格的动态管理。所谓动态管理，建设部城建司副司长王凤武认为，动态管理就是年度评估，评估合格的继续在名录之内，不合格的将从名录中剔除；名录外的遗产经过努力符合标准，也可进入名录。评审成员从建设部专家组中产生，配合各个省的管理部门共同参与。严盛虎告诉记者，现在的“国遗”申报以地方申报为主，但是对于资源特别好但是又很脆弱的地方，建设部也会采取一些积极的措施鼓励当地政府的申报。 $$ “国遗”与旅游依然剪不断 $$ 从发展角度看，“国遗”是“世遗”的低级阶段，而从性质上分析，“国遗”基本具备了“世遗”优秀基因，能够在国家范围内形成较强影响力。正如世界遗产在旅游业搅起的轩然大波一样，“国遗”必将难以保持沉默。 $$ 有目共睹，世界遗产是旅游业的一块金字招牌，2000年，中国国家旅游局全面推出的“世界遗产世纪游”，吸引海外游客，取得了良好效果，也获得了较高的经济收益。地处西南边陲的小城丽江，仅2000年就接待了海内外游客258万人次，旅游综合收入达到13.44亿元。旅游业为主的第三产业在丽江辖区内占国内生产总值的比重达50%。 $$ 小到世遗申请地的经济收益，大到对一个国家的连带影响，世界文化遗产的殊荣对旅游业的推动是显而易见的。这一殊荣不仅意味着对受封对象的国际认可，也往往会提高其所在地区和国家的知名度。平遥旅游局的董科长告诉记者，世界文化遗产这个招牌给平遥古城的旅游发展带来无限的生机。平遥古城申请世界文化遗产成功，把平遥古城的晋商旅游资源推向了全国、乃至全世界。黄山旅游北京办事处主任齐学峰告诉记者，由于世界遗产这一招牌，很多国外的游人都喜欢来黄山看看，对于黄山在世界上的知名度非常有帮助。世界各地许多曾经不为人知的“荒蛮之地”，比如非洲和亚洲地区的森林公园，在登上《世界遗产名录》榜后声名鹊起，吸引了众多的参观者，创造出可观的经济效益和社会效益。正如刘德谦教授所总结的，“对遗产重视能收获一系列的积极成果，包括经济、社会和生态效益，这是一种相辅相成的良性循环”。 $$ 著名旅游文化学者王健民说，世界遗产促进了旅游，旅游带来了发展，这样的经验在中国的任何一处世界遗产地都有所验证。而面对那些由于旅游开发不当造成的世界遗产的毁损，我们又该如何评价旅游的意义？ $$ 对此，北京十三陵特区办事处副主任聂友义给我们算了一笔账，十三陵在“申遗”时全年的总收入约2亿元，其中门票占一半，其他餐饮、购物等商业设施收入占一半。门票收入50%上缴国家，30%作为自留资金，用于文物保护，20%上缴当地财政。“申遗”后，固然可以按照世界文化遗产的标准提高门票价格，但要弥补撤去商业设施所带来的1亿元损失还是遥不可及。而且，按照“申遗”标准，一大批改建、拆迁、修复工作还将陆续展开。十三陵已投入1.7亿元用于整治、拆迁、改造。到2008年，十三陵未开放的几个陵都要维修完毕，维修一座陵仅主体建筑部分就需要资金4000万元。所有这些投入什么时候能收回，无法预计。 $$ 这是我们的国情，遗产与旅游的关系似乎无法割断。对于这个问题，刘德谦教授认为，“与必须消耗这样那样资源的一、二产业和部分第三产业相比，不消耗资源的旅游业是对资源最好的利用方式。从理论上讲，发展旅游业本应该可以最完善地保护资源环境。现在世界遗产所遭到的破坏，不是旅游自身的过错，而是旅游规划与管理之过。我不反对利用遗产进行旅游开发，但开发不应该改变遗产，而是通过渠道、手段的完善便于了解、认识遗产。遗产的保护需要经济投入，在不能完全依赖政府和公益基金投入修缮和保护的情况下，以文养文也是很正常的，但任何时候都要掌握好这个‘度’。” $$ 显然，从与旅游关系的角度来说，“国遗”与“世遗”是一脉相承的。那么，“国遗”能否找到旅游开发与遗产保护二者双赢的均衡点？建设部风景名胜区管理办公室的严盛虎透露，建设部很少提“旅游”这两个字眼，但自然和文化遗产作为旅游目的地和旅游的载体这一点也是任何人回避不了的。在谈到遗产与旅游的关系时，建设部人士认为，遗产是全民所有的财富，保护是第一位的。但在如今很多的遗产保护和开发的博弈中，往往是保护让位开发，结果造成了很多不必要的破坏。旅游是一把双刃剑，遗产保护不是完全封堵旅游的发展，但旅游的发展应该在环境可承载的范围内，对遗产资源的影响较小并且可控。 $$ “国遗”，不存在一劳永逸 $$ 曾经鲜为人知的山西平遥、云南丽江等地在上世纪90年代因被列入世界遗产名录后，一朝跃龙门，身价陡增。世界遗产这张“世界名片”，作为无形资产其潜在价值难以估算。于是，各地蜂拥而起，对申报世界遗产倾注了极大的热情。那么，在世界遗产封神榜上占据一席之地就能够永远握住摇钱树吗？ $$ 按世界文化遗产评定标准，世界遗产当年什么样，现在也应什么样。而我国现有的文物景区，多采取以文养文的商业性开发。文化遗产越丰富，知名度越高，游人也就越多，对相应的配套附属设施要求也就越高，商业性开发的力度也就越大。张家界、黄山等世界遗产都出现过破坏性开发，郭来喜教授特别强调，对于自然类遗产，要保留其自然原始的本体状态；对于文化类遗产，要保留它们的原始、原创状态。申报世界文化遗产，要加强规划，要有科学的精神，尤其不要建设一些和遗产不协调的人工景观或建筑，我们不能为了追求短期的商业利益而破坏遗产本身及周边环境的原生性。 $$ 世界遗产委员会对保护不力的世界遗产列入“濒危世界遗产清单”，在一定程度上起到警示作用，濒危世界遗产会在一定程度上失去原有的号召力和感染力，从而影响其带来的社会效益和经济效益。濒危世界遗产清单迫使各地方重视保护、调节保护和利用的关系，但能否成为解决保护与开发矛盾的根本途径？ $$ 对此，刘德谦认为，我们有些遗产地保护不力，应该从三个方面找原因并落实对策：第一个是认识问题，很多管理者没有认识到我们是代表人民管理这个遗产，它不属于某个人、某个组织；第二个，相关法制不健全，应该建立一整套保护和管理的法律，我们有文物保护法但没有文物利用法，那些具体的执行方法很重要，没有这个，就没有强制的约束力规范管理者和游客的行为，结果出现偏差也在情理之中。再就是利益的驱动，一些地方过分追求经济效益，忽视了保护工作。 $$ 建设部有关人士介绍说，“国遗”参考的标准是“世遗”保护标准，考虑到人力物力和财力等的因素，国遗申报将采用批次系列的方式逐年进行。也许有很多人认为，一旦“国遗”申报成功，将会是一劳永逸成为“终身制”，严盛虎告诉记者，“国遗”有其“退出机制”，也就是说，以后如果发现有的项目不再符合标准，该项目也将会“下课”。关于“国遗”的管理有一套完整的标准，按照惯例，建设部每两年都将会对“国遗”成员进行一次大的检查，针对遗产保护中存在的问题对“国遗名录”做出修改并提出相应的措施。 $$ “国遗”保护立法是根本出路 $$ 在我国，遗产地按照不同类型分别由建设部、文化部、文物局等职能部门归口管理，他们负责遗产地的保护，而旅游局则拥有对遗产地的开发权，开发与保护之间的矛盾由于管理上的交叉和混乱一直得不到有效的解决，那么如何协调各方利益关系，达到国家级遗产地开发与保护的双赢呢？国家文物局古建专家组组长罗哲文在接受记者采访时说，出台有关遗产地的保护立法是解决问题的关键，将保护形成一种制度，才有执行的现实依据。 $$ 所谓“没有规矩，不成方圆”，“国遗”的保护可以从世界遗产的保护上汲取经验。1972年，联合国教科文组织通过了《保护世界文化和自然遗产公约》，确立了一些保护的基本原则，但没有具体的实施条款。到1994年修改此公约时，把监测工作列为世界遗产委员会的职责。 $$ 据介绍，系统监测要求有世界遗产的国家自己主动进行监测评估，每5年向世界遗产委员会提交书面报告，就保护状况做出详细说明；反应性监测由世界遗产委员会承担，世界遗产委员会从各方面对遗产地进行考察了解后，对遗产地的保护状况向世界遗产委员会提出报告。如果遗产原状受到破坏或被改变，将可能被列入《濒危世界遗产清单》，对之提出严重警告。 $$ 公约虽然也具有一定的法律效力，在一定程度上起到了强制保护的约束作用，但相对于立法，还是略显微弱。刘德谦教授在接受记者采访时专门提到，我国有些地方已经出台了保护世界遗产的地方性法规规章，如《北京市长城保护管理办法》、《四川省世界遗产保护条例》等，它们在解决体制不顺、管理不力、经费不足等问题及控制破坏性开发等方面，开始走上了依法、有序保护世界遗产的道路，值得肯定。而建设部风景名胜区管理办公室的严盛虎则表示，“国家自然和文化遗产”制度的建立，将有助于对遗产的保护和管理进行更直接、更有力的指导。他透露，“国遗”将会按照“世遗”的要求和模式一视同仁。 $$ 随着近现代工业化的急剧扩张以及其他人为和自然灾害的侵害，大部分世界遗产目前都面临着前所未有的困境，急需保护。为此，人们提出了世界遗产的概念寻求对其更好地保护。截止到2003年底，全世界共有754个项目被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》，这些遗产荟萃了人类文明的结晶和自然环境的精华。北京大学城市与环境系教授、建设部风景名胜专家谢凝高说，在中国，80%左右的风景区都有上千年的开发历史，按现代生态文明时代对自然文化遗产保护利用的原则，不少名山风景区早已“超标”了。如此，“国遗”制度的建立不只是申请世界遗产的需要，更是对我们自己的遗产地加以保护的重要措施。 $$ 世界上任何一种文明都在经历岁月的磨洗和检验，世界遗产正是想把人类文明传承下去的一种尝试，把历史和现在转变为人类未来的财富。“国遗”制度的筹备标志着我国遗产保护工作的巨大进步，由被动变主动，从盲目跟风到自我发现，“国遗”制度不仅体现出国人遗产意识的升级，更使遗产地的保护工作有条件落到实处。 $$ 本文策划：王琪